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　　民族团结进步促进法颁布实施以来，境外一些政客和媒体将目光集中于第六十三条“中华人民共和国境外的组织和个人，针对中华人民共和国实施破坏民族团结进步、制造民族分裂行为的，依法追究法律责任”。声称该条把中国法律管辖范围任意延伸至境外，构成所谓“长臂管辖”，甚至将其解释为要求境外组织和个人承担促进民族团结的普遍义务。

　　一国国内法将发生于境外的行为或者境外主体纳入调整范围，涉及国家管辖权的域外行使。国际法和各国实践通常依据属地、属人、保护等原则说明域外管辖的正当基础。就保护性管辖而言，发生在境外但直接危害一国国家安全、领土完整、政治独立等根本利益的行为，可以成为该国主张管辖权的对象。判断具体规定是否构成不当域外扩张，还须结合境外行为与管辖国之间的联系、所保护法益、行为范围、责任依据和实施程序作出具体分析。境外有关指责却仅因条文出现“中华人民共和国境外”几个字，便将其归入“长臂管辖”，既割裂了第六十三条与整部法律的体系联系，也混淆了保护性管辖与不当域外扩张。

　　从立法目的和制度结构理解第六十三条

　　理解第六十三条，首先要明确民族团结进步促进法的立法目的和制度结构。

　　这部法律是新时代实施宪法有关规定、处理民族事务、开展民族工作的基本法律。从法律内容看，民族团结进步促进法规定各民族一律平等，禁止民族歧视和民族压迫，坚持和完善民族区域自治制度，尊重和保障少数民族语言文字的学习和使用，维护各族群众跨区域就业创业、接受公共服务和参与社会生活的合法权益。法律还对构筑中华民族共有精神家园、促进各民族交往交流交融、推动共同繁荣发展作出系统安排，并通过投诉举报、监督检查、公益诉讼和责任追究保障有关规定落实。由此形成了从积极促进、职责履行到责任追究的完整制度体系。第六十三条应当放在这一体系中理解。

　　民族团结进步促进法第十条明确规定，民族团结进步事业不受外部势力干涉。第五十二条要求健全民族领域重大事项请示报告制度，加强对民族领域重大风险隐患的排查、识别、评估、预警和处置。第六十二条规定，组织、策划、实施暴力恐怖活动、民族分裂活动或者宗教极端活动，以及煽动、资助实施上述活动，构成犯罪的，依法追究刑事责任。第六十三条在此基础上，对境外组织和个人针对中华人民共和国实施破坏民族团结进步、制造民族分裂行为的法律责任作出衔接性规定。

　　法律责任章首先规定国家机关及其工作人员不依法履职的责任，继而规定以民族身份为由实施歧视、有关组织未履行制止义务、网络运营者未履行管理责任以及实施民族分裂活动等行为的法律后果。整部法律建立的是面向多元主体的权责结构，第六十三条只是其中处理境外特定危害行为的一环。随着网络传播加速、跨境资金流动和组织活动日益频繁，涉民族领域违法行为更容易突破地理边界。境外的组织、策划、煽动和资助可能向境内传导，并对国家统一、民族团结、社会稳定以及各族群众合法权益造成实际损害。如果整部法律只处理发生在境内的最后环节，对具有直接危害的境外活动缺乏回应，其风险防范和责任追究机制就会留下缺口。

　　第六十三条补足了民族团结进步法律责任体系的境外适用环节。该条所维护的国家统一、安全和民族团结，也是整部法律确认的平等权利、发展权益和社会交往秩序得以实现的重要基础。

　　从第六十三条的规范结构与适用边界看境外指责不当推导

　　第六十三条位于法律责任章，采用“描述特定行为—依法追究责任”的规范结构。从该条所蕴含的行为规范看，境外组织和个人负有不得针对中华人民共和国实施破坏民族团结进步、制造民族分裂行为的消极义务。条文并未要求所有境外主体宣传、支持或者主动参与中国民族团结进步事业，因而不能据此推导出面向境外主体的一般性促进义务。

　　第六十三条的适用受到主体范围、行为指向、行为类型和责任衔接的多重限定。主体限于中华人民共和国境外的组织和个人；相关行为必须以中华人民共和国为明确指向，并与我国法律所保护的国家统一、民族团结等法益有实质联系；行为类型限于破坏民族团结进步、制造民族分裂；具体承担何种法律责任，则须依照有关法律确定。将这一附有明确条件的责任条款解释为面向所有境外主体的无差别管辖，实质上扩大了条文的适用范围。

　　涉及刑事责任时，还须根据行为人身份、行为地、结果地和具体罪名，适用刑法关于空间效力和刑事管辖的规定，并依照罪刑法定原则审查具体犯罪构成。刑法第八条对外国人在中华人民共和国领域外针对中华人民共和国国家或者公民犯罪规定了法定刑和行为地法律等适用条件，刑法第一百零三条则规定了分裂国家罪、煽动分裂国家罪的构成及刑罚。第六十三条不能取代这些实体规范和管辖规则，也不能绕开证据规则和诉讼程序，单独作为定罪量刑的依据。

　　境外有关指责包含两项不当推导：其一，将针对特定危害行为的禁止性规范解释为境外主体普遍负有促进民族团结的积极义务；其二，将须由有关法律具体化的责任衔接规定解释为可以自动实施的域外制裁。回到条文的规范结构和适用条件，这两项推导均不能成立。

　　区分正当保护性管辖与不当域外扩张

　　维护国家统一、安全和基本社会秩序，是主权国家依法行使管辖权的重要目的。国际法和各国实践通常承认属地、属人、保护等管辖原则。依照保护性管辖原则，一国可以对发生在境外但直接危害其国家安全、领土完整、政治独立等核心利益的行为规定法律责任。第六十三条以“针对中华人民共和国”为适用条件，要求有关境外行为以中国为明确指向并侵害受中国法律保护的重要法益，与保护性管辖所强调的管辖联系具有内在一致性。

　　讨论这一问题，还须区分立法管辖、司法管辖和执行管辖。第六十三条首先在立法层面确认中国法律可以对特定境外行为作出规范评价并衔接相应责任，并未授权中国执法机关未经有关国家同意进入其境内实施搜查、扣押、逮捕等强制措施。将法律的域外适用与越境执法混为一谈，混淆了不同类型管辖权的性质与边界。

　　“长臂管辖”并非国际法上内涵完全统一的规范概念。在本文所讨论的批评语境中，它主要指一国依据不适当或者过于薄弱的连接点，将本国法律扩张适用于境外主体，并借助金融、市场、技术等优势或者次级制裁迫使第三方服从其单边政策。此类做法的主要争议，在于管辖联系是否充分、是否不当干涉他国主权，以及是否超出国际法允许的范围。

　　第六十三条没有将一般经贸往来、技术使用、货币结算或者第三方合作设定为管辖连接点，其调整对象限于直接针对中华人民共和国实施的破坏民族团结进步、制造民族分裂行为。因此，评价该条的域外适用，应具体考察行为与中国之间的管辖联系、受保护法益、行为范围、责任依据、法定程序及执行方式。仅凭法律涉及境外主体便将其认定为“长臂管辖”，无法区分正当的保护性管辖与不当的域外扩张。

　　只许自己依法设防、不许中国依法维权，是赤裸裸的“双标”

　　纵观各国立法，对发生在境外但直接危害本国核心利益的行为追究法律责任，早已是维护国家安全和社会秩序的通行做法。某些境外势力无视这一基本事实，刻意将中国依法维护国家统一、安全和民族团结的制度安排污名化为“长臂管辖”，其所谓判断标准从一开始便建立在选择性适用规则之上。

　　法国刑法典第113-10条规定，对在法国境外实施、侵害法国国家根本利益的犯罪适用法国刑法。法国刑法典第410-1条进一步将国家独立、领土完整、国家安全和共和制度等列入国家根本利益范围。只要境外行为直接侵害法国国家根本利益，行为发生地并不能阻却法国法律的适用。法国以法律守卫国家根本利益被视为正当之举，中国依法防范境外民族分裂活动却被指责为“长臂管辖”，这种截然相反的评价本身就暴露了其标准的任意性。德国刑法典第五条专门规定“与国内具有特殊联系的境外犯罪”，将发生在境外的叛国、危害国家外部安全等行为纳入德国刑法适用范围。依照某些境外论调的逻辑，德国的相关立法也应被贴上“长臂管辖”的标签。然而，类似指责往往只在中国依法维护自身核心利益时才会出现，这种选择性失明显然与法治无关。

　　英国《2023年国家安全法》针对间谍、破坏活动和外国干涉等行为规定了域外适用情形。部分行为即使由外国人在英国境外实施，只要对英国国家安全形成特定危害，仍可能适用英国法律。这表明，英国同样不会因危害行为发生在境外，便自行撤去维护国家安全的法治防线。

　　在处理族群仇恨和歧视问题方面，欧盟理事会第2008/913/JHA号框架决定要求成员国将基于种族、肤色、宗教、血统、民族或者族裔出身公开煽动暴力和仇恨的行为纳入刑法规制，并设置有效、适度且具有威慑力的处罚。由此可见，防止群体仇恨、维护不同族群平等相处的社会秩序，在欧洲同样被视为需要法律重点保护的公共利益。欧洲国家可以运用刑法手段防范族群仇恨，中国通过法律抵御境外利用民族问题实施的分裂、破坏活动，却遭到无端攻击，这种论调根本无法在同一套法治标准下自圆其说。

　　上述法律与第六十三条共同揭示了一个基本事实，当境外行为直接危害一国统一、安全、宪法秩序或者其他重要公共利益时，行为发生在境外并不当然排除本国法律的适用。

　　第六十三条以“针对中华人民共和国”限定行为指向，以“破坏民族团结进步、制造民族分裂”限定行为类型，并以“依法追究法律责任”将具体责任衔接至有关法律，清晰划定了条文的适用边界。

　　一些国家一方面以国内法追究境外危害本国安全和根本利益的行为，另一方面却要求中国面对境外民族分裂和破坏活动放弃法律回应；一方面把维护自身安全称为国家正当权利，另一方面把中国维护国家统一和民族团结污名化为“长臂管辖”。这种只许自己依法设防、不许中国依法维权的论调，暴露出赤裸裸的双重标准。以同一标准审视各国立法，境外有关指责既缺乏事实依据，也经不起法理检验。

　　(本文作者田钒平系西南民族大学四部委铸牢中华民族共同体意识研究基地首席专家、中华民族共同体学院教授)